Come affermato dal Consiglio di Stato, la trasparenza delle istituzioni nei confronti della società civile evita il propagarsi di pseudoconoscenze e pseudocoscienze a livello diffuso. L’Organizzazione mondiale della sanità ha declinato questo concetto nel contesto dell’emergenza sanitaria. “Infodemia” è un neologismo che gli specialisti dell’Oms hanno usato per indicare “quell’abbondanza di informazioni, alcune accurate e altre no, che rendono difficile per le persone trovare fonti affidabili quando ne hanno bisogno”. Nel presente contributo si analizza il ruolo che hanno svolto giornalisti e organizzazioni della società civile nel corso della prima ondata dell’epidemia da Covid-19. Molti soggetti appartenenti a tali categorie hanno cercato di ottenere – mediante l’utilizzo del FOIA – informazioni corrette e approfondite sulla base delle quali impostare un dibattito pubblico consapevole ed effettuare il controllo che in un ordinamento democratico deve necessariamente essere svolto sull’operato delle istituzioni, soprattutto in una fase emergenziale che comporta il venir meno di molte garanzie. Dopo un excursus sulla normativa emergenziale in materia di trasparenza, viene fatta una ricognizione dei principi affermati in sede procedimentale e processuale in occasione delle tante istanze presentate nei primi mesi della pandemia.

Di Francesca Ricciulli


1. L’istituto 

Quando si parla di “trasparenza” ci si riferisce, prima di tutto, ad uno dei principi generali al quale va improntata l’attività amministrativa. Si tratta, infatti, di una regola di condotta della pubblica amministrazione, affermata nelle prime righe della legge sul procedimento amministrativo e oggetto di crescente interesse del Legislatore nazionale ed europeo.  

L’istituto dell’accesso è strumento indispensabile a disposizione della società civile al fine di assicurare la trasparenza amministrativa. Consente di effettuare, infatti, un controllo sulla rispondenza dell’attività amministrativa agli interessi pubblici e ai canoni normativi.

Il diritto di accesso civico generalizzato (nei sistemi anglosassoni definito “freedom of information act”, “FOIA”) – introdotto in Italia nel 2016 a fianco delle altre forme di accesso già esistenti e disciplinato dall’art. 5, comma 2 del D.lgs. n. 33/2013 – consente a chiunque di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione obbligatoria, allo scopo (dichiarato) di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico. 

2. Il ruolo dei giornalisti e delle organizzazioni non governative

Nonostante, a differenza di quasi tutte le altre forme di accesso esistenti nel nostro ordinamento, il FOIA sia esercitabile da “chiunque”, le autorità incaricate di curarne e monitorarne l’attuazione e la giurisprudenza hanno spesso sottolineato il fondamentale ruolo dei giornalisti e delle organizzazioni non governative nell’utilizzo di questo strumento, anche alla luce di quanto emerso nei primi anni di applicazione.

La Circolare n. 2 del 2017 del Dipartimento della funzione pubblica, facendo riferimento alla nota giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo (da ultimo, caso Magyar c. Ungheria, 8 novembre 2016, § 165), definisce i giornalisti, gli organi di stampa in generale e le organizzazioni non governative come “social watchdogs” e afferma che occorre tener conto della particolare rilevanza, ai fini della promozione di un dibattito pubblico informato, delle domande di accesso provenienti  da tali soggetti.

A tale riguardo, è molto importante anche il recente monito dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (sent. 2 aprile 2020, n. 10) secondo cui: “Il diritto di accesso civico generalizzato, se ha un’impronta essenzialmente personalistica, quale esercizio di un diritto fondamentale, conserva una connotazione solidaristica, nel senso che l’apertura della pubblica amministrazione alla conoscenza collettiva è funzionale alla disponibilità di dati di affidabile provenienza pubblica per informare correttamente i cittadini ed evitare il propagarsi di pseudoconoscenze e pseudocoscienze a livello diffuso, in modo – come è stato efficacemente detto – da «contribuire a salvare la democrazia dai suoi demoni, fungendo da antidoto alla tendenza […] a manipolare i dati di realtà»”

I giornalisti, insomma, svolgono un ruolo fondamentale ma anche molto difficile. È Importante rilevare, infatti, che, sebbene l’art. 23 del Codice del processo amministrativo preveda la possibilità per le parti – nei giudizi in materia di accesso e trasparenza amministrativa – di stare in giudizio personalmente (senza l’assistenza del difensore), purtroppo, come dimostrano molti casi, la difesa non risulta sempre agevole o, comunque, alla portata di soggetti non specializzati. È vero, infatti, che, in generale, gli interventi normativi sono andati nella direzione di ampliare progressivamente gli ambiti di accessibilità del cittadino ai dati e alla documentazione, tanto da un punto di vista dell’ampiezza dei contenuti accessibili quanto da un punto di vista della semplificazione delle procedure, ma si continuano a registrare resistenze di amministrazioni e tribunali che comportano ingenti aggravi delle attività richieste all’istante. 

3. Il FOIA ai tempi del Coronavirus: la normativa di emergenza 

Com’è noto, in tempo di pace, il termine per fornire una risposta alla istanza di accesso previsto dall’art. 5 comma 6 del D.lgs n. 33/2013 è di trenta giorni dalla sua proposizione.  

Tuttavia, proprio in ragione dell’emergenza sanitaria, l’art. 103 del D.L. 17 marzo 2020, n. 18 (c.d. Decreto-Legge “Cura Italia”, convertito in legge con modificazioni dalla L. 24 aprile 2020, n. 27) ha previsto una sospensione dei termini dettata con riferimento a tutti i procedimenti amministrativi che, per la sua portata generale, ha interessato anche i procedimenti in materia di accesso, incluso l’accesso civico generalizzato.

In particolare, la disposizione prescriveva che “ai fini del computo dei termini ordinatori o perentori, propedeutici, endoprocedimentali, finali ed esecutivi, relativi allo svolgimento di procedimenti amministrativi su istanza di parte o d’ufficio, pendenti alla data del 23 febbraio 2020 o iniziati successivamente a tale data, non si tiene conto del periodo compreso tra la medesima data e quella del 15 aprile 2020”. Inoltre, l’art. 37 del D.L. 8 aprile 2020, n. 23 ha previsto la proroga di detto termine di sospensione al 15 maggio 2020. 

Si rileva che la medesima norma disponeva anche che: “Le pubbliche amministrazioni adottano ogni misura organizzativa idonea ad assicurare comunque la ragionevole durata e la celere conclusione dei procedimenti, con priorità per quelli da considerare urgenti, anche sulla base di motivate istanze degli interessati”.

Con riferimento, poi, ai termini processuali, l’art. 36 del D.L. 8 aprile 2020, n. 23 ha previsto – in materia amministrativa – la sospensione dal 16 aprile al 3 maggio 2020 dei termini per la notificazione di tutti ricorsi, salvo quelli di natura cautelare (compresi, quindi, quelli in materia di accesso). 

Riepilogando, nel periodo compreso tra il 23 febbraio e il 15 maggio 2020, per rispondere alle richieste di accesso civico generalizzato pendenti, le amministrazioni hanno potuto avvalersi della sospensione del termine di conclusione dei relativi procedimenti. Fino al 3 maggio, poi, chiunque ha ricevuto un diniego o un silenzio a fronte della propria istanza di accesso non ha potuto proporre ricorso al giudice amministrativo. 

Rimane aperta la questione delle istanze urgenti e indifferibili. La normativa, infatti, come esposto,  a fronte di questi casi, invitava le amministrazioni ad organizzarsi per una celere evasione delle istanze, lasciando però alle stesse ampia discrezionalità nella valutazione dell’urgenza, anche in considerazione delle motivazioni addotte dai richiedenti. 

Nel contesto di una pubblica amministrazione poco digitalizzata la ragione di tali misure, adottate a dire il vero anche in molti altri Paesi (in questo post su Eye on global transparency si trova un utile riepilogo), è chiara: i dipendenti sono in smart working, i fascicoli e gli archivi negli uffici.

4. I principi affermati in sede procedimentale e processuale nel corso della prima ondata dell’epidemia

La sospensione dei termini del procedimento e del processo non ha comportato una contrazione del dibattito pubblico che, anzi, si è sviluppato in maniera virale nel periodo dell’emergenza sanitaria. Basti pensare, del resto, a quanto il tema del Covid, a partire da febbraio, abbia impegnato le nostre conversazioni in tutte le sue sfaccettature. Si è parlato molto sia del virus che delle misure adottate dai vari governi per fronteggiarlo. 

Ed ecco che il rischio del formarsi di “pseudoconoscienze” e “pseudocoscienze” di cui parla il Consiglio di Stato si è prospettato particolarmente concreto spingendo diversi giornalisti, ma anche privati cittadini, a richiedere dati di vario genere ma tutti estremamente rilevanti per il dibattito pubblico, perché attinenti ad attività con incidenza diretta sui diritti delle persone e, peraltro, gestite con un rilevante esborso di risorse pubbliche.

L’Organizzazione mondiale della sanità ha coniato il neologismo “infodemia” per indicare “quell’abbondanza di informazioni, alcune accurate e altre no, che rendono difficile per le persone trovare fonti affidabili quando ne hanno bisogno”. Il propagarsi di fake news avrebbe effetti negativi, a parere dell’OMS, oltre che da un punto di vista sociale, sulla stessa evoluzione dell’epidemia.

Va rilevato che la Protezione civile, dal canto suo, ha comunicato quotidianamente i dati relativi ai tamponi e ai contagi riscontrati sul territorio. E lo ha fatto con dati in formato machine readable e con licenza Cc By 4.0, consentendo a tutti di utilizzarli secondo le proprie esigenze. 

Non tutte le istituzioni, però, sono state altrettanto virtuose e comunque non con riferimento a tutti i dati. 

Di conseguenza, non appena terminata la fase di sospensione dei procedimenti e dei processi, si è registrato un cospicuo uso del FOIA perfettamente in linea con le finalità attribuite a tale strumento dalla legge, ossia favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico. 

Chi si è servito del FOIA? Quali sono stati i dati più richiesti? Quali i principi affermati in sede procedimentale e processuale in occasione delle tante istanze presentate nei mesi della prima ondata della pandemia?

4.1. Promozione del dibattito pubblico e dialogo collaborativo

Varie organizzazioni della società civile hanno presentato istanza di accesso al Dipartimento di Protezione Civile istituito presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri per ottenere i verbali delle riunioni del Comitato tecnico-scientifico posti a base dei DPCM sul Coronavirus e citati negli stessi provvedimenti. A fronte del diniego dell’amministrazione, sono stati instaurati più giudizi dinanzi al TAR Lazio. Il Tribunale, in accoglimento del ricorso presentato dalla Fondazione Einaudi, con sentenza n. 8615 del 22 luglio 2020 del 22 luglio, ha dichiarato l’obbligo della Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della protezione civile – di consentire alla parte ricorrente di prendere visione ed estrarre copia della documentazione richiesta con l’istanza di accesso nel termine di trenta giorni. L’Avvocatura dello Stato ha proposto appello nei confronti della sentenza ma il Governo ha deciso, nel frattempo, di rivedere la propria posizione, inviando gli atti ai richiedenti. I verbali sono stati messi a disposizione di tutti sul sito della Fondazione Luigi Einaudi. 

La vicenda è durata quasi quattro mesi durante i quali, a fronte della richiesta di conoscere tali verbali di estrema rilevanza per l’impatto dei DPCM conseguenti sulla vita delle persone, sono stati opposti ripetuti rifiuti. L’interesse destato da tali documenti è dimostrato, del resto, dal dibattito che si è sviluppato a valle della pubblicazione degli stessi sulla scelta adottata dal Governo con DPCM del 9 marzo 2020 di serrare il Paese in un “lockdown” nazionale, nonostante il CTS avesse sconsigliato tale soluzione, avendo il 7 marzo suggerito al Governo una limitazione delle restrizioni da “zona rossa” da attuare soltanto in Lombardia e in altre poche province di Emilia-Romagna, Piemonte e Veneto. 

Altro rilevante caso di “adempimento spontaneo” delle istituzioni avvenuto solo a seguito di mesi di ostinata pressione degli istanti è quello relativo alla richiesta, avanzata da “La Repubblica”, di avere accesso al piano pandemico predisposto dagli esperti di cui si ebbe notizia grazie ad un’intervista rilasciata dal direttore generale della programmazione del ministero della Salute Andrea Urbani, in cui lo stesso affermava che già a gennaio c’era un “piano nazionale di emergenza” con tre scenari “uno dei quali troppo drammatico per essere divulgato senza scatenare il panico fra i cittadini”. Per questo, si spiegava, “il piano è stato secretato”.

Il giornale ha ottenuto risposta solo dopo un intenso dialogo con il Ministero della Salute e la Protezione Civile. 

Può essere utile ricordare, alla luce dei casi appena descritti, che l’amministrazione dovrebbe sempre promuovere prima del diniego un dialogo collaborativo con il richiedente. Tale approccio, in molti casi, potrebbe evitare il contenzioso.

4.2. Riscontri standardizzati, differimento dei termini e onerosità del contenzioso

In piena emergenza la rivista indipendente Altreconomia ha inviato istanze di accesso civico generalizzato a tutte le Agenzie di tutela della salute (ATS) e alle Aziende socio sanitarie territoriali (ASST) della Regione Lombardia, chiedendo dati certi sull’epidemia relativi, tra le altre cose, a decessi (negli ospedali e nelle RSA), contagi tra il personale sanitario, inclusi i medici di base, dispositivi di protezione distribuiti anche nelle RSA e flussi (da/verso) registrati tra ospedali e residenze per anziani. Nell’arco di tre settimane quasi tutte le ATS e le ASST interpellate hanno risposto con un diniego fotocopia. Il giornale ha ottenuto quasi tutti i dati richiesti solo a seguito della presentazione di decine di istanze di riesame e di un ricorso dinanzi al TAR Lombardia. La sentenza del TAR Lombardia – sezione staccata di Brescia, nel dichiarare cessata la materia del contendere in ragione della soddisfazione della pretesa, ha compensato le spese di giudizio, argomentando che “l’eccezionalità e la gravità della situazione emergenziale che l’ATS di Bergamo ha notoriamente dovuto fronteggiare nel periodo di presentazione dell’istanza di cui è questione, e in quello immediatamente successivo e che ne ha assorbito ogni energia, giustifica la trascuratezza quanto alle pur legittime richieste del ricorrente”. Il Tribunale, inoltre, ha affermato che “il diniego impugnato aveva il sostanziale contenuto di un differimento, espressione di una buona fede confermata dall’accoglimento della richiesta, a conclusione del successivo riesame dell’istanza, superata la più grave urgenza (ma non l’attualità della notizia)”.  

Anche in questo caso è stata dichiarata la cessazione della materia del contendere per sopravvenuta carenza di interesse. Anche in questo caso le strutture sanitarie della Regione Lombardia avrebbero potuto evitare il contenzioso instaurando un dialogo collaborativo con l’istante o comunicando allo stesso un differimento “formale” dei termini piuttosto che optare per un diniego tout court. In aggiunta, tale vicenda è di spunto per un’ulteriore riflessione sulle difficoltà in cui, nonostante le molte semplificazioni introdotte a livello normativo, continuano ad imbattersi i richiedenti.

Il giornale, infatti, nel caso oggetto della pronuncia appena citata, ha ottenuto i dati necessari per condurre la propria inchiesta solo grazie e a seguito dell’instaurazione del giudizio. Come anticipato, non solo la presentazione del ricorso è attività complessa, ma va considerata anche l’onerosità economica. Quest’ultima è evidentemente disincentivante, soprattutto alla luce del principio affermato dal TAR Lombardia in tema di spese di giudizio. Nel caso di specie, infatti, le spese sono state compensate, nonostante la palese legittimità della pretesa del ricorrente.  

4.3. Il difficile bilanciamento tra trasparenza e privacy

Di estremo interesse per il bilanciamento effettuato tra trasparenza e privacy è il caso che ha riguardato la Regione Valle d’Aosta e che ha coinvolto anche il Garante per la protezione dei dati personali. L’Autorità garante, nell’ambito di un parere reso sulla questione, ha ribadito che non si possono diffondere dati sulla salute che rendano anche indirettamente identificabili le persone, dando ragione al Responsabile per la prevenzione della corruzione e della trasparenza della Regione Autonoma Valle d’Aosta, che aveva parzialmente negato l’accesso a particolari dati concernenti la distribuzione dei casi di Covid-19 registrati nella Regione ad un giornalista che ne aveva fatto richiesta. 

Quest’ultimo aveva chiesto alla Regione i dati suddivisi per Comune, sesso, età, esito, domicilio, data delle diagnosi di infezione, numero ed esiti dei tamponi eseguiti per paziente e numero, distribuzione per Comune e dati relativi alle telefonate pervenute all’apposita struttura della Regione, da ultimo le persone prese in carico per infezione da Covid-19. 

Pur riconoscendo l’“interesse conoscitivo” alla base della richiesta, la Regione, per evitare che le persone contagiate venissero identificate, aveva accordato solo un accesso parziale a questi dati: aveva fornito alcuni tipi di dati in forma aggregata (tamponi effettuati ogni settimana e casi positivi totali nell’intero periodo, per ogni Comune; casi positivi, guariti e decessi nell’intera regione, tutte informazioni suddivise per sesso) e negato l’accesso ad altri. 

Il Garante ha ritenuto corretto l’operato della Regione nel parere fornito a quest’ultima a seguito della richiesta di riesame avanzata dal giornalista. La generale conoscenza del complesso delle informazioni richieste, ha osservato il Garante, poteva infatti consentire, in ragione dello scarso numero degli abitanti che caratterizza molti Comuni valdostani, di identificare i soggetti colpiti dal virus. Il Garante ha ricordato anche che, qualora l’istanza riguardi dati personali relativi alla salute, l’accesso civico deve essere escluso, così come previsto dalla normativa in materia di trasparenza e come confermato anche dalle Linee guida dell’Anac in materia di accesso civico.

Altro caso in cui è stato effettuato un bilanciamento tra trasparenza e protezione dei dati personali è quello dell’istanza di accesso ai dati dei beneficiari del bonus 600 euro che ricoprono cariche elettive pubbliche presentata da alcune testate giornalistiche all’INPS. Anche questa vicenda è fortemente legata all’emergenza sanitaria in quanto attiene alle misure intraprese e alle risorse stanziate dal Governo per far fronte alla crisi economica conseguente alla pandemia. 

Il Garante privacy, coinvolto anche in questo caso, ha ritenuto che, nel caso di specie, non ricorressero i presupposti per l’adozione di un parere formale dell’Autorità. Il Garante, infatti, è chiamato a intervenire solo successivamente, a seguito della richiesta del Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza in caso di riesame laddove l’accesso generalizzato sia stato negato o differito per motivi attinenti alla protezione dei dati personali. L’Autorità ha ritenuto tuttavia opportuno ricordare le Linee guida dell’Anac, in cui si chiarisce che per valutare l’esistenza di un reale pregiudizio concreto alla riservatezza degli interessati, in base al quale decidere se rifiutare o meno l’accesso civico ai loro dati, l’ente destinatario della richiesta deve fare riferimento a diversi parametri. Tra questi vi è anche “il ruolo ricoperto nella vita pubblica, la funzione pubblica esercitata o l’attività di pubblico interesse svolta dalla persona cui si riferiscono i predetti dati”, unito alla circostanza – come indicato  anche nel  comunicato stampa dell’11 agosto della stessa Autorità – che nel particolare caso esaminato per singole posizioni si può venire a conoscenza, successivamente all’erogazione del contributo, della non sussistenza di una vera situazione di disagio economico-sociale di chi ha percepito il bonus. Spetta all’amministrazione, pertanto, verificare caso per caso, previo coinvolgimento dei soggetti controinteressati, la possibilità di rendere ostensibili tramite l’accesso civico i dati personali richiesti – valutando anche la diversa posizione ricoperta dai titolari di cariche politiche elettive a livello nazionale e locale – alla luce della normativa e delle Linee guida dell’Anac, in conformità con i precedenti del Garante in materia di accesso civico. 

Quelle menzionate sono solo alcune storie di trasparenza e tutte dimostrano che il FOIA ha superato con successo la prova e che contribuisce, senz’altro, a salvare la democrazia dai suoi demoni, “fungendo da antidoto alla tendenza a manipolare i dati di realtà”. 

In questi giorni tutto ciò è tristemente tornato di estrema attualità con le misure adottate dal Governo a fronte di una nuova impennata dei contagi. 

Che l’esigenza di trasparenza manifestata nei mesi scorsi sia da monito alle istituzioni per questa seconda ondata perché la società civile, pur comprendendo l’eccezionalità e per certi versi l’imprevedibilità della situazione, chiede un resoconto di come vengono spese le risorse pubbliche e su quali presupposti vengono prese delle decisioni che hanno un così forte impatto sulla vita delle persone.

Author Francesca Ricciulli

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