E’ reato violare specifiche regole di condotta espressamente previste dalla legge o da atti aventi forza di legge e dalle quali non residuino margini di discrezionalità.

Di Stefano Aterno


In tema di abuso d’ufficio (art. 323 c.p.), si rinviene una recentissima sentenza con cui la Corte di Cassazione ha affermato che la modifica intervenuta con l’art. 23 del d.l. 16 luglio 2020, n. 76[1], convertito dalla legge 11 settembre 2020, n. 120, che ha sostituito le parole «di norme di legge o di regolamento» con quelle «di specifiche regole di condotta espressamente previste dalla legge o da atti aventi forza di legge e dalle quali non residuino margini di discrezionalità», ha ristretto l’ambito di operatività dell’art. 323 cod. pen. determinando una parziale “abolitio criminis”in relazione alle condotte commesse prima dell’entrata in vigore della riforma mediante violazione di norme regolamentari o di norme di legge generali e astratte dalle quali non siano ricavabili regole di condotta specifiche ed espresse o che comunque lascino residuare margini di discrezionalità[2].

La Corte di Cassazione ha escluso la responsabilità penale dell’imputato, con riferimento al nuovo reato di abuso in atti d’ufficio, a fronte dell’assenza della violazione di specifiche regole di condotta espressamente previste dalla legge o da atti aventi forza di legge e dalle quali non residuino margini di discrezionalità.

La Corte d’Appello di Cagliari aveva confermato la decisione del Tribunale del medesimo capoluogo che aveva condannato l’imputato alla pena di anni 1 e mesi 6 di reclusione, oltre l’interdizione dai pubblici uffici per la medesima durata. La Corte di Cassazione si è soffermata sulla recente formulazione dell’art. 323 c.p., a seguito della novella introdotta dal D.L. 16 luglio 2020, n. 76, convertito dalla L. 11 settembre 2020, n. 120, che ha modificato il reato di abuso di ufficio. Con la nuova formulazione s’impone che la condotta produttiva di responsabilità penale del pubblico funzionario sia connotata, nel concreto svolgimento delle funzioni o del servizio, dalla violazione di regole cogenti per l’azione amministrativa, che per un verso siano fissate dalla legge e per altro verso siano specificamente disegnate in termini completi e puntuali. 

Risulta pertanto un ambito applicativo della norma ben più ristretto rispetto a quello definito con la previgente definizione della modalità di condotta punibile, che sottrae al giudice sia l’apprezzamento dell’inosservanza di principi generali o di fonti normative di tipo regolamentare, sia il sindacato del mero cattivo uso della discrezionalità amministrativa.

La modificata fattispecie dell’abuso di ufficio, restringendone l’ambito di operatività con riguardo al diverso atteggiarsi delle modalità della condotta, determina all’evidenza una serie questioni di diritto intertemporale rispetto a fatti precedenti e processi pendenti.

Per la Suprema Corte si realizza quindi un’abolitio criminis in relazione ai fatti commessi prima dell’entrata in vigore della riforma che non siano più riconducibili alla nuova versione dell’art. 323 c.p., in quanto realizzati mediante violazione di norme regolamentari o di norme di legge generali e astratte, dalle quali non siano ricavabili regole di condotta specifiche ed espresse o che comunque lascino residuare margini di discrezionalità.

Nei mesi scorsi un’altra sentenza della Suprema Corte si è pronunciata sulla nuova fattispecie[3]  anche questa con argomentazioni interessanti. Sotto il profilo dell’elemento soggettivo, ad avviso della Corte, la prova del dolo intenzionale, che qualifica la fattispecie di cui all’articolo 323 cod. pen., prescinde  dall’accertamento dell’accordo collusivo con la persona che si intende favorire, potendo essere desunta anche dall’ illegittimità macroscopica dell’atto, sempre che tale valutazione non discenda in modo apodittico e parziale dal comportamento ‘non jure’ dell’agente, ma risulti anche da elementi ulteriori concordemente dimostrativi dell’intento di conseguire un vantaggio patrimoniale o di cagionare un danno ingiusto”.

La Corte ha esaminato anche l’interpretazione della nozione di “violazione di legge” che rende penalmente illecita la condotta anche ai sensi della novella – e la rilevanza della condotta consistita nel rilascio di un permesso di costruire in violazione del piano regolatore comunale e degli altri strumenti urbanistici. Sul punto, la Corte ha rilevato che come più volte affermato in precedenza, il permesso di costruire, per essere legittimo, deve conformarsi – ai sensi dell’art. 12, comma 1, d.P.R. n. 380 del 2001 – ‘alle previsioni degli strumenti urbanistici, dei regolamenti edilizi e della disciplina urbanistico-edilizia vigente’.

Dall’espresso rinvio della norma agli strumenti urbanistici discende che il titolo abilitativo edilizio rilasciato senza rispetto del piano regolatore e degli altri strumenti urbanistici integra, una ‘violazione di legge’, rilevante ai fini della configurabilità del reato di cui all’art. 323 cod. pen.”. “Seguendo questa elaborazione giurisprudenziale” ha quindi concluso la Corte “deve ribadirsi che i piani urbanistici non rientrano nella categoria dei regolamenti, come ritenuto da risalente e superato orientamento giurisprudenziale, che nel mutato quadro normativo escluderebbe la fattispecie di abuso in atti di ufficio, ma in quella degli atti amministrativi generali la cui violazione, in conformità dell’indirizzo ermeneutico consolidato, rappresenta solo il presupposto di fatto della violazione della normativa legale in materia urbanistica (art. 12 e 13 del d.P.R. n. 380 del 2001) (…), normativa a cui deve farsi riferimento, per ritenere concretata la ‘violazione di legge’, quale dato strutturale della fattispecie delittuosa ex art. 323 cod. pen. anche a seguito della modifica normativa”. Da ultimo, ha rilevato il Collegio che “la normativa in questione integra inoltre l’ulteriore requisito richiesto dalla modifica normativa, in quanto si tratta di norme specifiche e per le quali non residuano margini di discrezionalità: l’art. 12 cit. detta i requisiti di legittimità del permesso a costruire e il successivo art 13 cit. detta la disciplina urbanistica che il dirigente del settore è tenuto a rispettare nel rilascio del permesso a costruire”. Sulla base di queste riflessioni, la Corte ha ritenuto che la novella legislativa non fosse idonea ad incidere sulla penale rilevanza della condotta contestata nel caso di specie.


[1] Decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76(Misure urgenti per la semplificazione e l’innovazione digitale), cd. “decreto semplificazioni” L’art. 23 del Decreto interviene sull’art. 323 c.p. (abuso d’ufficio) nei seguenti termini: all’articolo 323, primo comma, del codice penale, le parole “di norme di legge o di regolamento,” sono sostituite dalle seguenti: “di specifiche regole di condotta espressamente previste dalla legge o da atti aventi forza di legge e dalle quali non residuino margini di discrezionalità”. Il decreto è in vigore dal 17 luglio 2020.

[2] Cass. Pen., Sez. VI, 08.01.21, n. 442.

[3] Cass. pen., Sez. VI, Sent. 12 novembre 2020 (ud. 17 settembre 2020), n. 31873


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